Gå til innhold Globalmeny Forsiden
Toppbilde

Kommunestyret 18.12.13 - sak 59/13 - Fordeler og ulemper ved "to-nivåmodellen" versus "tre-nivåmodell"

Ola Stene  - klikk for personkort
Saksbehandler: Ola Stene
Arkivref. 2013/7949
Saksordfører: Ingen

vedtak

Saksgang
UtvalgMøtedatoSaksnr.
Formannskapet 27.11.13 96/13
Kommunestyret 18.12.13 59/13

 

 

Saksprotokoll i Levanger formannskap - 27.11.2013

Forslag i møte:

Ingen.

Avstemning:

Rådmannens forslag til innstilling enstemmig tiltrådt.

INNSTILLING:

Saken tas til orientering. 

Til toppen av siden

Rådmannens forslag til innstilling:

Saken tas til orientering.

Hjemmel/bakgrunn for saken:

  • Vedtak i sak 84/12 Levanger kommunestyre


Vedlegg:

Ingen

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):

Ingen

Saksopplysninger:

I forbindelse med behandling av sak 84/12 - Budsjett 2013 og Økonomiplan 2013-2016 den 19.12.2012 vedtok kommunestyret følgende:

Kommunestyret ber rådmannen utrede fordeler og ulemper ved to-nivåmodellen versus tre-nivåmodell. Utredningen legges fram i 2013 – i god tid før behandling av budsjett 2014.

Spørsmålet berører ulike modeller for kommunal organisering, som jo har utviklet seg voldsomt siden med det kommunale selvstyret ble innført med formannskapslovene i 1837. Langt ut gjennom 1900-tallet var den kommunale organisasjonen begrenset til i hovedsak å bestå av kommunekasserer og sosialsjef. Særlig i tiden etter 2. verdenskrig kom det mange flere kommunale oppgaver og det skjedde selvsagt mye med den kommunale organiseringen i takt med økende oppgaveportefølje.

Fram til ny kommunelov i 1993 og rammefinansiering av kommunene var kommunene segmenterte organisasjon med folkevalgte sektornemnder som hadde sine egne administrasjoner/etater. Etatene var svært selvstendige og det var liten samhandling mellom etatene. I stor grad var finansieringen direkte fra staten og mye av myndigheten lå igjen hos statlige organer.

Med ny kommunelov kom kravet om å samordne den kommunale administrasjonen og rådmannen som tidligere stort sett bare hadde forholdt seg til formannskap og kommunestyre fikk ansvar for hele den kommunale forvaltingen og vi fikk fullført saksbehandling, dvs at rådmannen gjorde seg ferdig med all saksbehandling før første politiske instans behandlet en sak. De fleste kommuner fortsatte med relativt selvstendige etater noen år etter dette, men det ble gjerne etablert ledergrupper med rådmann, etatsjefer og representanter for sentraladministrasjonen.

Etatsjefene ble fortsatt mer talsmenn for sin sektor enn helhetlige ledere for den samlede kommuneadministrasjonen. Dette fungerte ok i tider med stadig nye oppgaver og mer ressurser, men var ikke i stand til å takle omstillinger og omprioriteringer mellom sektorer. Etterspurte helhetlige løsninger var også vanskelig å etablere. Lederne for tjenesteproduksjonen var lite bemyndiget både på økonomisiden og på personalsiden og framsto mer som saksbehandlere og tillitsmenn enn reelle ledere.

Fra slutten av 90-tallet og begynnelsen av 2000-tallet gikk svært mange kommuner over fra en hierarkisk etatsmodell til en modell med mer helhetlig sentral ledelse og flatere struktur.

Begrepene «to-nivåmodell» og «tre-nivåmodell» er ikke helt presise, men normalt henspeiles på hvor mange rapporteringsnivå det er i hierarkiet mellom kommunestyret og det tjenesteproduserende leddet. Mange bruker nok begrepene litt feilaktig om forskjellen på organisering med «flat struktur» vs tradisjonell hierarkisk etatsmodell.

I Levanger skjedde overgangen fra etatsmodell til flat struktur i to etapper.

Støttefunksjonene i etatene og felles servicekontor ble etablert etter et organisasjonsutviklingsprosjekt «OU 98», mens modellen med rådmann og resultatenheter ble etablert fra 1.1.2002 etter «Forny 2001» De fleste vil betegne Levanger kommune som en to-nivå»-kommune siden den gang. Det samme de fleste kommuner som har avskaffet den gamle etatsmodellen. For eksempel Verdal kommune og Trondheim kommune, mens Steinkjer opererer med tre nivå; Rådmann, avdelingssjef og tjenesteenhet. Steinkjer sine erfaringer med «tre-nivåmodell» ble evaluert av Trøndelag Forskning og utvikling i 2011, se Rapport nr 2011:4.

Selv om Levanger framstår som «tonivå»-kommuner har vi alltid hatt flere ledernivå. Innenfor begrepet «flat struktur» har en akseptert at det er en inndeling i avdelinger under resultatenhetene/virksomhetsområdene. For Levanger sin del kan dette være en styrer for barnehage på et oppvekstsenter eller en avdelingsleder på en sykeheim under enhetsleder for institusjon. Den store forskjellen mellom den modellen Steinkjer har og hva f.eks Levanger og Verdal har er om den strategiske ledelsen framstår samlet som «rådmannen» eller om de andre medlemmene av kun står ansvarlig for sin sektor.

Det kan være nyttig å kjenne til arbeidet som førte fram til den organisasjonsmodellen kommunen har hatt fra 2002.

Bakgrunnen for det store organisasjonsutviklingsprosjektet «Forny 2001» var at kommunen hadde samlet opp store økonomiske underskudd og ikke viste seg å være omstillingsdyktig nok i forhold til nye rammebetingelser. Det var faktisk slik at fylkesmannen i Nord-Trøndelag påla kommunen å gjennomføre en stor OU-prosess i forbindelse med godkjenning av budsjett for år 2000.

Arbeidet ble gjennomført etter PLP-metodikken der en først gikk gjennom en forstudie for å komme fram til hva som burde utredes videre i forprosjekt. I forprosjektfasen var det 16 arbeidsgrupper i virksomhet. En av gruppene omhandlet politisk organisering, en på inndeling av kommunen i resultatenheter og en på styringssystemet. Prosessen pågikk over ett år og var støtta av fylkesmannen med 2 mill kr. Tilsvarende ressurser var brukt internt i form av arbeidstid.

Hovedtrekka i utredningen til gruppa som så på den politiske organiseringa var slik:

Vi må ha en synlig og tydelig politisk ledelse. Vi må ha et politisk styringssystem som ivaretar helhetstenkning. Formannskapets rolle må forsterkes. Rolleavklaringen mellom politikk og administrasjon må bli klarere. Vi må forstå at vi har ulike roller, men samtidig må samhandlingen mellom politikere og administrasjonen/ansatte forsterkes. Det skal fortsatt arbeides aktivt for å skape et tillitsfullt forhold mellom politikere og innbyggere.

Gruppens flertall foreslår derfor :

  • Antall representanter i kommunestyret og formannskapet reduseres
  • Antall komitéer reduseres til to
  • Oppgavene til komiteene gjennomgås
  • Videre foreslås at saksgangen endres og at det innføres en del tiltak for å bedre dialogen og samhandlingen politikere/administrasjon.


Oppløsning av etatene og etablering av en samlet helhetlig ledelse og resultatenheter var det andre store organisatoriske grepet. Dette var en stor demokratiseringsprosess som la det ansvaret som låg på sektoradministrasjonene ut til resultatenhetene samtidig som en styrka den overordna helhetlige styringa hos rådmann og formannskap. Det vart også vedtatt et styringssystem som var tilpassa den nye organisasjonen. Rapportene fra «Forny 2001» vart vedtatt i kommunestyret 19.9.2001.

Resultatene av Forny 2001 ble gjennomgått i en undervegsevaluering i 2004.

I 2006 var det gjennomført et nytt OU-prosjekt, Forny 2006. Her ble både den administrative og politiske organiseringa gjennomgått på nytt. Den administrative organiseringa var behandla av kommunestyret 21.06.2006. Hovedtrekkene i organisasjonen ble beholdt, men en endra noe på inndelinga i resultatenheter og innførte tre kommunalsjefer i stedet for to ass. rådmenn i rådmannens ledergruppe.

Den politiske organiseringa vart behandla av kommunestyret 24.01.2007. Et stort flertall i kommunestyret ønsket å holde fast på helhetlig styring uten sektorkomitéer.

Også i 2009 og 2012 ble det gjennomført større OU-prosjekt uten at disse førte til vesentlige prinsipielle endringer i den kommunale organisasjonen.

Vurdering:

Den prinsipielle forskjellen på måten kommuner er organisert på går ikke mellom de to og tre nivå. Det kan være mindre kommuner med etatsstruktur som har bare 2 nivå, mens større kommuner med flat struktur kan ha både 3 og fire ledelsesnivå. Forskjellen går på i hvor stor grad den øverste ledelsen er helhetlig og i hvor stor grad myndighet og ansvar er delegert ut til de tjenesteproduserende enhetene. Dette er kjennetegnene ved «flat struktur». Heg legger derfor til grunn at det er disse to hovedmodellene kommunestyret ønsker å få belyst.

Det foreligger en del utredninger og rapporter som belyser både de prinsippielle og praktiske sidene ved ulike organisasjonsstrukturer. F.eks har Agenda Kaupang levert er FoU-rapport til KS i 2010 med tittelen «Erfaringer med flat struktur». Denne rapporten gir et godt bilde av utviklingen og begrunnelsene for å etablere flat struktur og slår fast at det store flertallet (66%) av kommuner er organisert med flat struktur der ansvar for økonomi, personal og fag er delegert fra rådmann til naturlige driftsenheter.

Inntrykket er at denne andelen har økt etter 2010. Rådmannen kjenner ikke til noe eksempel på kommuner som har gått tilbake fra en «flat» struktur til en mer hierarkisk modell hvor lederne for tjenesteproduserende enheter ikke har ansvar og myndighet for økonomi og personal i tillegg til fag. Så kan det være både 2, 3 og 4 nivå på ledelse i ulike kommuner avhengig av størrelse på kommunene og enhetene.

Fordeler og ulemper med flat struktur vs hierarkisk struktur slik rådmannen vurderer det etter å ha høstet erfaring med begge modeller:

«Flat struktur»

Fordeler

Helhetstenking

Effektiv administrasjon

Desentralisert ansvar og myndighet

Utvikling av enhetlig ledelse

Bedre økonomistyring

Ulemper

Ledelsen får lite tid til utviklingsarbeid

Vanskeligere å være «sektorpolitiker»

 


«Etatsmodell»

Fordeler

Virksomhetslederne kan konsentrere seg om fag

Lett for omverden å finne fram til ansvarlig for sektor

Mer rom for særinteresser

Lettere å være sektorpolitiker

 

Ulemper

Sentralstyring

Behov forstøttefunksjoner på sektornivå

Liten lokal frihet til å finne gode løsninger

Lite samhandling på tvers

Kostnadsdrivende

Vanskelig å styre i trange tider


Listen er som sagt basert på egne erfaringer og ikke uttømmende.

Til toppen av siden





Publisert: 05.05.2011 09:50 Sist endret: 18.12.2013 22:22
Post: Levanger kommune Boks 130, 7601 Levanger Besøksadresse: Håkon Den Godes gt 30 ved Torvet
Tlf: 74 05 25 00 Faks: E-post: postmottak@levanger.kommune.no
Åpningstid: Man-fre 09:00-15:00 Åpningstid: Org.nr.: 938 58 7051