Saksbehandler: Elisabeth Marø Holand
Arkivsaknr: 2011/1739 - /1719/371/1/27
Saksordfører: Ingen
vedtak
Rådmannens forslag til vedtak:
Med hjemmel i plan- og bygningslovens § 19-2 gis det ikke dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, dennes pkt. 1.5.4, for tillatelse til oppføring av hytte med to boenheter.
Vedtaket kan påklages i samsvar med forvaltningslovens § 28. Det er tre ukers klagefrist fra mottatt dato av dette vedtaket.
Hjemmel/bakgrunn for saken:
Vedlegg:
- Situasjonskart (deles ut i møtet).
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):
- Søknad om riving av hytte/oppføring av ny hytte PDF
- Tegninger PDF
- Søknad om ansvarsrett PDF
- Kontrollerklæring PDF
- Plan og utviklingskomiteens vedtak av 14. september 2011 PDF
- Søknad om dispensasjon for oppføring av hytte PDF
- Uttalelse fra Statskog PDF
- Situasjonskart, planlagt utbygging PDF
- Forslag til tegninger av ny hytte PDF
- Fylkesmannens uttalelse til søknad om dispensasjon PDF
- Fylkeskommunens uttalelse til søknad om dispensasjon PDF
- Reindriftsforvaltningen i Nord-Trøndelag sin uttalelse til søknad om dispensasjon PDF
- Sametingets uttalelse til søknad om dispensasjon PDF
Det presiseres at saksdokument fom. punkt 6 gjelder tidligere søknad om dispensasjon.
Saksopplysninger:
Innherred samkommunes enhet for byggesak mottok den 7. november 2011 søknad om riving av eksisterende hytte og oppføring av ny hytte ved Grønningen i Skogn.
Søknaden referer seg til tidligere søknad om dispensasjon fra kommuneplanens arealdel for oppføring av hytte med to boenheter og med bebygd areal på 100 m². Kommuneplanens rammebestemmelse i pkt. 1.5.4 fastsetter at hytte ikke skal oppføres med bebygd areal på mer enn 90 m², samt at hver hyttetomt eller feste kun kan bebygges med én hytteenhet. Saken ble behandlet av plan- og utviklingskomiteen i Levanger kommune den 14. september 2011, hvor det ble vedtatt at omsøkte dispensasjon ikke skulle innvilges.
Fremfor å påklage plan- og utviklingskomiteens vedtak, valgte søker deretter å innsende revidert søknad. I den foreliggende sak er hyttearealet justert ned til 90 m² og det er ikke søkt om oppføring av to boenheter, slik at tiltaket i utgangspunktet kan hevdes å være i samsvar med gjeldende bestemmelser for hyttebebyggelse.
En gjennomgang av søknadens tegninger av hytta reiser imidlertid spørsmål om det i realiteten fortsatt er snakk om to boenheter. Tegningene er ikke endret fra første søknad, på annen måte enn at arealet er justert.
Problemstillingen i denne saken er således å klargjøre hva som ligger i ordlyden ”én hytteenhet” samt grensene for når det er snakk om to separate hytteenheter i henhold til kommuneplanens arealdel, dennes rammebestemmelse for hyttebebyggelse i pkt. 1.5.4.
Vurdering:
Den aktuelle hytta ligger i område uten egen reguleringsplan, slik at det er kommuneplanens arealdel med tilhørende bestemmelser som kommer til anvendelse i forbindelse med byggesøknad. Området er i plankartet regulert til LNFR-formål, og tiltaket er derfor i utgangspunktet ikke i samsvar med planens forutsetninger. Kommunen praktiserer imidlertid bestemmelse pkt. 5.1 slik at det for tiltak på eksisterende bebyggelse ikke kreves dispensasjon. Det er derfor rammebestemmelsene i pkt. 1.5.4 for hyttebebyggelse som regulerer forholdet.
I pkt.1.5.4 fastsettes det at ”hver hyttetomt eller feste kan bebygges med kun en hytteenhet”. Første spørsmål blir derfor hva som ligger i ordlyden ”hytteenhet”.
Plan- og bygningsloven inneholder ingen legaldefinisjon av begrepet ”hytteenhet”. En naturlig forståelse av ordlyden tilsier imidlertid at det må være snakk om en fritidsbolig med én enkelt boenhet, jfr. også begrepsbruken i § 1-2 (2) i byggteknisk forskrift.
Heller ikke ordlyden ”boenhet” er gitt noen legaldefinisjon, slik at det er den alminnelige oppfatningen av begrepet som må legges til grunn i vurderingen. I veiledning til byggteknisk forskrift (HO-2/2011) er begrepet boenhet definert som ”bruksenhet som anvendes til boligformål”. For å kunne regnes som egen boenhet stilles det krav om at bygningen innehar alle nødvendige romfunksjoner for å kunne fungere selvstendig og uavhengig av bygningen for øvrig. I dette ligger et krav om at enheten har stue, kjøkken, soverom, bad og toalett.
I uttalelse fra regional- og kommunaldepartementet (sak 2003/3724 av 16. desember 2003) uttales det at spørsmålet om når det oppstår to boenheter må avgjøres konkret. I vurderingen må det legges vekt på om enhetene brukes helt uavhengig av hverandre, slik at plankrav og myndighetskrav til brann og lyd må tilfredsstilles. Det skal videre legges vekt på om enhetene er fysisk atskilt, og om enhetene hver for seg har de fasiliteter som er nødvendig for beboelse, samt om hver enhet har egen inngang.
Det uttales videre at begrepene ”boenhet”, ”bruksenhet” og ”bolig” benyttes om hverandre i plan- og bygningsloven. Begrepene har ulik ordlyd, men innholdet er ment å være det samme. Med ”selvstendig boenhet” eller ”bruksenhet” er det siktet til enhet som kan anvendes som egen bolig, slik at den innehar nødvendigheter som kjøkken og bad. En bruksenhet må også ha egen inngang, men det er ikke krav til egen utvendig inngang så lenge enheten er tilstrekkelig atskilt fra annen enhet. Videre uttales det at i tilfeller hvor det er snakk om to egne økonomiske enheter, vil det også normalt være to selvstendige boenheter i plan- og bygningslovens forstand. Som eksempel benyttes en tomannsbolig med enheter av noenlunde likeverdig størrelse, som benyttes av to familier eller husstander.
I denne saken fremgår det av søknadens tegninger at hver enhet er tiltenkt eget kjøkken, stue, to soverom og våtrom. Enhetene vil således inneha samtlige nødvendige romfunksjoner for å kunne fungere selvstendig og uavhengig av bygningen for øvrig. Det blir satt opp vegg som skiller enhetene, og det oppføres ikke innvendig inngang, slik at det vil bli et klart fysisk skille inne i bygningen. Videre vil det oppføres separate inngangsdører og inngangspartier til enhetene, slik at tiltaket også fra utsiden vil fremstå som to hytteenheter.
I dette tilfellet er det også to ulike familier som skal disponere hver av enhetene, slik at disse trolig kan defineres som egne økonomiske enheter jfr. eksempel ovenfor fra regional- og kommunaldepartementet.
Slik tegningen av bygget fremstår i dag, kan kommunen derfor på bakgrunn av ovennevnte, vanskelig konkludere med annet enn at det i dette tilfellet er snakk om to ”hytteenheter”. Det antas at tiltakshaver har en lignende oppfatning, da det i første søknad om dispensasjon ble bedt om at familiene fikk opprettet ”hver sin enhet”.
På bakgrunn av ovennevnte må omsøkte tiltak anses for å være i strid med kommuneplanens rammebestemmelse i pkt.1.5.4. Tiltaket slik det fremstår i dag kan derfor ikke godkjennes uten at det innvilges dispensasjon i samsvar med pbl. § 19-2.
I forbindelse med første søknad om dispensasjon ble det innhentet uttalelse fra Statskog v/Per Iver Fossen. Fossen uttaler i skriv datert 21. februar 2011 at Statskog i utgangspunktet ikke har innvendinger til tiltaket. I telefonsamtale mellom saksbehandler i kommunen og Fossen den 25. november 2011, informerer Fossen imidlertid om at han trolig ikke har vært oppmerksom på at det var snakk om oppføring av to hytteenheter. Også han mener i etterkant at en slik tillatelse kan fremstå problematisk.
Det er i denne søknaden ikke spesifikt søkt om dispensasjon, da tiltakshaver trolig har ment at tiltaket bør kunne regnes som ”én hytteenhet” og derfor ville være i samsvar med rammebestemmelsene. For å unngå mulig ytterligere utsetting av tiltaket for tiltakshaver foretar imidlertid kommunen en dispensasjonsvurdering basert på sakens tidligere søknad om dispensasjon.
I henhold til plan- og bygningslovens § 19-2 første ledd, har kommunen ”adgang til å gi varig (…) dispensasjon fra bestemmelser fastsatt (…) i medhold av denne lov”.
Utgangspunktet er således at kommunen kan gi dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan.
Forutsetningen for slik adgang som nevnt i første ledd, er imidlertid at ”hensyn bak bestemmelsen det dispenseres fra (…) [ikke] blir vesentlig tilsidesatt” og videre at en samlet vurdering tilsier at fordelene med å gi dispensasjon er ”klart større enn ulempene” jfr. pbl. § 19-2 annet ledd.
Ordlyden i § 19-2 annet ledd gir som utgangspunkt uttrykk for en høy terskel for at dispensasjon skal kunne gis. Dette bekreftes i bestemmelsens forarbeider (Ot.prp.nr.32 2007-2008) hvor det uttales at dispensasjon ikke skal være en kurant sak. Det vises til at dispensasjon ikke må undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag og at endringer i planer bør skje ved reguleringsendring i stedet for ved dispensasjon.
Formålet med å begrense antall hytteenheter per hytte- eller festetomt må antas å være behovet for å ivareta estetiske hensyn. Fritidsboliger oppføres gjerne i natur- og friluftsområder, og av denne grunn er det er viktig for kommunen å kunne kontrollere adgangen til antall hytter på hver tomt. Tillatelse til oppføring av flere hytteenheter på samme tomt vil kunne bidra til en tett og dominerende hyttebebyggelse, og dette kan ikke hevdes å være kommuneplanens hensikt.
Isolert sett kan det hevdes at hensyn bak bestemmelsen ikke blir tilsidesatt som følge av dispensasjon. Bakgrunnen for dette er at det ikke er snakk om oppføring av to separate boenheter. Enhetene skal oppføres i et enkelt bygg og innenfor rammebestemmelsenes grense på 90 m². Tomta vil således ikke bli bebygd mer enn den ville blitt om det var snakk om en enkelt hytteenhet.
Om kommunen i et slikt tilfelle som det foreliggende godkjenner søknad om oppretting av to boenheter, vil imidlertid hver av disse regnes som selvstendig hytteenhet også ved anvendelsen av kommuneplanens bestemmelser. Dette vil på sikt kunne resultere i langt større hytter enn det kommuneplanen har hatt til hensikt å fastsette. Bakgrunnen for dette er at hver enhet i utgangspunktet kan ha et areal på 90 m². Ved senere ønske om utvidelse av hytta, vil kommunen ikke ha hjemmel til å avslå søknaden. Resultatet kan derfor bli såkalte ”tomannshytter” med grunnareal på 180 m². Et slikt resultat fremstår etter kommunens oppfatning svært uheldig.
Samtidig følger det av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper at forvaltningen innen visse grenser kan sette tyngende vilkår til et ellers begunstigende forvaltningsvedtak jfr. også pbl. § 19-2 (1) 2.pkt.
Hvilke vilkår som kan settes skal bero på en konkret vurdering der hovedbegrensningen vil ligge i at det må være en naturlig sammenheng mellom dispensasjonen og vilkåret. Vilkårene som stilles må i det minste ligge innenfor plan- og bygningslovens formålsbestemmelse. I den foreliggende sak kunne en aktuell løsning derfor være å gi dispensasjon, men under krav om at visse vilkår oppfylles. Dispensasjon kunne således gis under vilkår av at det ikke senere vil bli gitt tillatelse til å utvide hytta. Dette må anses som et legitimt vilkår i henhold til pbl. § 19-2 (1) 2.pkt. På denne måten ville man kunne ivareta hensyn bak kommuneplanens bestemmelse.
På den annen side vil en slik løsning på generelt grunnlag i praksis være vanskelig å gjennomføre. Dette forutsetter at man ved senere byggesøknad har kunnskap om tidligere vedtak, og at dette blir lagt til grunn i den aktuelle saksbehandlingen. En dispensasjon med vilkår medfører derfor ingen garanti for at hensyn bak planen blir ivaretatt.
Fordelene med å tillate dispensasjon i dette tilfellet er som nevnt i tidligere vedtak, at begge familiene får sin egen enhet. Dette vil trolig kunne tilrettelegge for enklere fordeling av bruken av hytta og skape mer privatliv for hver av familiene. Kommunen har derfor forståelse for at familiene ønsker å dele hytta mellom seg. Tillatelse til oppføring av to hytteenheter kan videre bidra til at flere får anledning til å bruke bygget som rekreasjonsareal, og dette må også anses som en fordel i avveiningen.
Ulempen på den annen side er den forholdsvis store presedensvirkningen et slikt vedtak vil kunne medføre. Det må legges til grunn at det finnes atskillig flere familier hvor det foreligger sameie av såkalte generasjonshytter. Det foreligger ingen særskilte forhold hos tiltakshaver, som skiller saken fra øvrige potensielle søknader. Under henvisning til det ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipp om likebehandling i forvaltningen, vil kommunen derfor vanskelig kunne nekte dispensasjon i lignende fremtidige saker. Realiteten er da at man har opphevet kommuneplanens bestemmelse, og at man står uten hjemmel til å begrense antall hytter per hyttetomt. Isolert sett kan dispensasjon i dette tilfellet fremstå forholdsvis uproblematisk, men som ovennevnte viser er det altså nødvendig å ha øye for presedensvirkningen dette medfører.
Ovennevnte samsvarer også med uttalelse fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag datert 30. mars 2011, i forbindelse med førstegangsbehandling av tiltaket. Miljøvernavdelingen ber der kommunen vurdere mulig presedensvirkning i saken, prinsipielt i forhold til å etablere to boenheter i samme bygningskropp.
Kommunen mener også det er viktig å ha et langsiktig perspektiv i forbindelse med behandlingen av byggesøknader. Tidligere erfaring i byggesaksbehandlingen har vist at slike tillatelser kan skape problemer ved neste generasjonsskifte, da det gjerne finnes flere ledd av overtakere som på nytt ønsker oppdeling av generasjonshytta. Det er derfor viktig at man ved saksbehandlingen ser hen til at bygninger som oppføres vil bestå, mens eier- og familieforhold kan endres gjennom salg og andre former for eierskifte. Det kan i denne sammenheng vises til sak 2010/7270 behandlet av plan- og utviklingskomiteen i Verdal kommune den 22. mars 2011 som gjaldt oppretting av nytt punktfeste innenfor en tomannshytte.
Ovennevnte viser at dispensasjon i dette tilfellet kan medføre at hensyn bak bestemmelsen i pkt.1.5.4 blir ”vesentlig tilsidesatt”. Videre kan det ikke hevdes at fordelene med å tillate dispensasjon i dette tilfellet er ”klart større enn ulempene”. Vilkårene for å gi dispensasjon i pbl. § 19-2 er således ikke oppfylt.
Det kan stilles spørsmål ved hvor langt kommunen skal gå i å gripe inn i bygningers planløsning. Kommunen vil sjelden ha mulighet til å kontrollere slike forhold, og ovenfor tiltakshaver kan det lett fremstå feil i form av at han blir ”straffet” av kommunen for å være ærlig i utformingen av tegninger og dokumentasjon. Kommunen ønsker i den forbindelse å foreslå at tiltakshaver i revidert søknad fjerner et av inngangspartiene og om mulig åpner veggløsningen slik at til inngang til arealet kan skje gjennom felles inngangsparti. På denne måten vil bygningen kunne anses som én enkelt boenhet, og slik være i samsvar med kommuneplanens bestemmelser. Man risikerer da ikke senere søknad om utvidelse av bygget, og for allmennheten vil hytta fortsatt fremstå som én enkelt hytteenhet. For slikt tiltak må det innsendes reviderte tegninger av tiltaket.
Til slutt må det presiseres at søknaden slik den foreligger i dag, er mangelfull. Et tiltak som omsøkt forutsetter at et firma står som ansvarlig for funksjonene prosjekterende og utførende, jfr. pbl. § 23-1. Alternativet er at tiltakshaver sender inn søknad om personlig ansvarsrett som selvbygger av egen fritidsbolig i samsvar med byggesaksforskriftens § 6-8. Slik tillatelse kan gis dersom tiltakshaver sannsynliggjør at arbeidet godkjenningen gjelder vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven.
