Driftskomiteen 04.11ak 30/09 - NOU 2009:18; Rett til læring

Saksbehandler: Hans Jakob Krabseth
Arkivref. 2009/6747
Saksordfører: Ingen
Saken avgjøres av: Driftskomiteen

vedtak

Rådmannens forslag til vedtak:
Tidlig innsats og forebygging:
Levanger kommune er enig med utvalget i at tidlig innsats og forebygging er viktig for å snu trenden med økende spesialundervisning særlig oppover i klassetrinnene. Om enkeltforslag vil en nevne følgende:

• Intensjonen med å innføre en pliktig språkkartlegging for 3, 4, og 5 åringer støttes. Dette representerer en vesentlig forbedring i forhold til dagens praksis fordi språk er det viktigste verktøy for utvikling og læring.
• Læringsboka: Dette forslaget må utredes mer. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om reduksjon av dokumentasjons- og rapporteringsplikten. Læringsboka framstår som et universelt tiltak, som dermed kan tjene til tidlig identifisering av behov for tilrettelegging, samtidig som at den kan innrettes slik at den dokumenterer mestring, altså læringsutbytte.
• Forslaget om at det jobbes kontinuerlig med avbyråkratisering for å frigjøre ressurser til gjennom å begrense dokumentasjons- og rapporteringsarbeidet støttes.
• Levanger kommune er enig i at det trengs en tydeliggjøringen av skole- og barnehageeiers plikt til å følge barnets utvikling kontinuerlig og systematisk.
• Levanger kommune støter at det opprettes en ressursbank med varierte verktøy til støtte for skoler og barnehager

Rett til ekstra tilrettelegning i opplæringa:

• Levanger kommune støtter at retten til spesialundervisning erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Retten utløses som i dag når eleven ikke har tilfredsstillende læringsutbytte.
• Dersom det er klart hvilken tilrettelegging det er behov for og skole, foresatte og PP-tjenesten er enige om tiltakene, foreslår utvalget at vedtak om ekstra tilrettelegging i opplæringen kan fattes uten sakkyndig vurdering. Levanger kommune støtter dette forslaget. 

Tilpassede og fleksible opplæringsløp. 
Hovedhensikten med dette kapitlet er å gjøre grunnopplæringen mer tilpasningsdyktig og fleksibel. Det mener utvalget kan skje bla. ved at læreplanverket for Kunnskapsløftet tydeliggjøres og forbedres. Levanger kommune støtter her utvalgets vurderinger.

PP-tjenesten og Statped tettere på.

• Levanger kommune støtter utvalgets forslag om at PP-tjenesten i framtiden skal være tettere på barnehage og skole. En er også enig i at det vil kunne føre til en bedre utnyttelse av de knappe ressurser som er til disposisjon.
• Videre støtter en utvalgets forslag om at støtteapparatet må organiseres slik at det må være en klar oppgavefordeling mellom de ulike tilbyderne. Dersom det fjernes spisskompetanse på statlige sentra, må det sikres at denne kompetansen finnes lokalt.
• Alle de fire nyoppretta kompetansesentra må ha breddekompetanse og kunne betjene sitt nærområde på alle fagområder.

Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid.
Levanger kommune støtter utvalget når det sier at for å få bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov er det nødvendig med tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for å utnytte den gevinst som ligger i samhandling. En utvikling mot bedre samarbeid vil også gi en større sammenheng i tilbudet for den enkelte elev.

Økt kompetanse på alle nivåer.
Levanger kommune er enig i at den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger må styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Det er viktig at kompetansen nærest eleven økes slik at også kompetansen kommer ”tett på” der elevene er. Det er også positivt at etter- og utdanninga styrkes, men det er i dag for dårlige ordninger mht frikjøp ved etter- og videreutdanning. Staten må være tydelig på at når mann prioriterer tiltaksområder, så må de følges opp økonomisk.

Hjemmel/bakgrunn for saken:
Ingen

Vedlegg:
NOU 2009: 18. Rett til læring

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt):

• Uttalelse fra Faglab skole PDF
• Uttalelse fra PPT PDF

Saksopplysninger:
NOU 2009:18 Rett til læring er en innstilling fra et utvalg som har sett på hvordan en kan få bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Utvalget har vært ledet av kommunaldirektør for oppvekst og utdanning i Trondheim Jorid Midtlyng og har derfor fått navnet Midtlyngutvalget. Utvalget, som har gjennomgått organisering, ressursbruk og resultater av spesialundervisninga, la fram sin innstilling den 2. juli i år.

Innstillingen, som er et forholdsvis omfattende dokument, inneholder hele 60 forslag for å gjøre barnehager og skoler bedre rustet til å styrke læringsutbyttet til barn og unge med behov for særskilt hjelp og støtte. Hovedgrepet er å forbedre de allmenne ordningene fremfor å utvikle stadig flere spesialiserte ordninger, samtidig som spesialisert kompetanse i mye større grad skal brukes innenfor de allmenne ordningene.

Forslagene er nå ute på høring med høringsfrist 27.11.2009

I og med at dette er en viktig innstilling som kommer til å få svært mye å si for norsk skoleutvikling framover, har vi i Levanger valgt å avsette tid til å diskutere de nye forslagene i Faglab skole og i PPT.  Disse uttalelsene danner bakgrunn for rådmannens arbeid med innstillingen.

Midtlyngutvalget slår fast at en av fire barn og unge trenger ekstra oppfølging og tilrettelegging, periodevis eller kontinuerlig, for å oppnå tilstrekkelig utbytte av opplæringen. Utvalget er bekymret over denne utviklinga og over at bare halvparten av de som trenger det får den hjelpen og støtten de har behov for.

Utvalgets leder Jorid Midtlyng sier:

”Elever er mer forskjellige enn det dagens barnehage og skole tar utgangspunkt i. En opplæring som organiseres ut fra forestillingen om normaleleven, eller som ensidig reflekterer majoritetskulturens verdier og erfaringsverden, vil ikke kunne gi en likeverdig opplæring der alle barns og elevers rett til læring ivaretas”

Utvalgets mandat er bredt og sammensatt. Utvalget skal blant annet vurdere spesialundervisningens organisering, ressursbruk og resultater og om den ordinære opplæringen legger til rette for læring og utvikling for barn, unge og voksne med særskilte behov. På bakgrunn av analyser og vurderinger skal utvalget legge fram forslag til bedre organisering og effektiv ressursbruk i en helhetlig tiltakskjede, der fordelingen av ansvar, oppgaver og rolle skal bidra til målrettet og koordinert hjelp nærmest mulig brukeren. Utvalgets forslag skal fremmes innenfor eksisterende ressursrammer.

Utvalget bygger sin innstilling på fire sentrale utfordringer når det gjelder evnen til å gi tilpasset og likeverdig opplæring i en inkluderende barnehage/skole for alle:

• Ensretting og mangel på hensyn til mangfoldet: Barnehager og skoler forstår og behandler mennesker mer likt enn mangfoldet tilsier. I for stor grad tar man ikke hensyn til eller har forståelse for variasjon og ulikhet mellom mennesker.
• Ulik forståelse og praktisering av regelverket: Regelverket forstås og praktiseres ulikt fra kommune til kommune, fra skole til skole og innad på samme skole. Dette bidrar til store variasjoner i kvaliteten på opplæringen. Problemet er ikke nødvendigvis regelverket i seg selv, men heller måten det etterleves på.
• Mangel på samordning og samarbeidskompetanse: Opplæringen og hjelpeapparatet består av ulike instanser med delansvar for tiltak overfor barn, unge og voksne med særskilte behov. Ofte samvirker disse ikke godt nok med hverandre eller med barnehage og skole. Konsekvensen er at det utføres dobbeltarbeid, at det mangler helhet og sammenheng i tilbudet og at informasjon mangler og at foresatte i mange tilfeller blir sittende igjen med koordineringsansvaret.
• Forhold knyttet til den spesialpedagogiske innsatsen: Praktiseringen av spesialundervisning gjør at begrepet har fått et uklart innhold, at den spesialpedagogiske innsatsen kommer for sent og at sammenhengen fra kartlegging/utredning og konkret pedagogisk handling ikke blir ivaretatt godt nok.

På grunnlag av mandat og utredning har utvalget lagt fram 60 forslag til forbedringer av opplæringstilbudet for målgruppa. Disse omfatter forslag til endringer i innhold, tilrettelegging og organisering av opplæringstilbudene og opplæringsretten, organisering av støttesystemet, samarbeid mellom aktører og utdanningsnivå og til styrking av kompetansen på ulike opplæringsnivå. Under følger en oppsummering av de forslag som utvalget har kommet med. Utvalget konsentrerer seg om følgende seks strategiske områder når forslagene skal utformers:

1. Tidlig innsats og forebygging
Barnehage- og skoleeier får en plikt til kontinuerlig og systematisk oppfølging av barns og elevers utvikling, læring og læringsmiljø. Det utvikles en ressursbank med varierte verktøy som en støtte for barnehager og skoler i oppfølgingen av barn og elever. Læringsboka innføres som felles verktøy for tidlig innsats og oppfølging. Boka følger barnets og elevens utvikling, læring og læringsmiljø gjennom barnehage, grunnskole og videregående opplæring.

2. Rett til ekstra tilrettelegning i opplæringa
Retten til spesialundervisning erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Retten utløses som i dag når eleven ikke har tilfredsstillende læringsutbytte. Tilretteleggingen skjer gjennom bruk av personellressurser, materielle ressurser og organisatoriske tiltak. Dersom det er klart hvilken tilrettelegging det er behov for og skole, foresatte og PP-tjenesten er enige om tiltakene, foreslår utvalget at vedtak om ekstra tilrettelegging i opplæringen kan fattes uten sakkyndig vurdering

3. Tilpassede og fleksible opplæringsløp
Alle elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer får tilbud om et 2+2-løp uavhengig av om de får læreplass eller ikke. Dersom eleven ikke får plass i lærebedrift, skal fylkeskommunen utvikle et tilbud med to års varighet på linje med opplæring i bedrift, eksempelvis gjennom en elevbedrift. Fylkeskommunene videreutvikler og gjør opplæringstilbud med avvik fra læreplanen tilgjengelig for elever som ved overgang fra grunnskole til videregående opplæring ikke har forutsetninger for studie- eller yrkeskompetanse.

4. PP-tjenesten og Statped tettere på
Utvalget foreslår en klarere ansvarsfordeling mellom PP-tjenesten og statlig spesialpedagogisk støttesystem (Statped). PP-tjenesten skal være tettere på barnehager og skoler, og videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker (områder med høy forekomst). Statped organiseres i fire spesialpedagogiske regionsentre (Sørøst, Vest, Midt og Nord). Disse bistår kommunene med spesialisert kompetanse på områdene syn, hørsel, språk/tale/kommunikasjon, ervervet hjerneskade og omfattende og sammensatte lærevansker. Som en følge av at regionsentrene skal arbeide med områder med lav forekomst, foreslås sentrene/avdelingene for sammensatte lærevansker avviklet i sin nåværende form.
 
5. Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid
Bestemmelser om individuell plan hjemles i barnehageloven og opplæringsloven, og bestemmelsene i dagens særlover om individuell plan harmoniseres i de aktuelle lovverkene. Det innføres rett til én tjenesteyter (personlig koordinator) ved behov for langvarige og koordinerte tjenester. Det foretas en grenseoppgang mellom spesialisttjenesten innenfor opplæringssektoren (spesialpedagogiske regionsentre) og spesialisthelsetjenestene (barne- og ungdomsklinikkene) knyttet til deres ansvar og oppgaver overfor kommunene.

6. Økt kompetanse på alle nivåer
Den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplæringen, herunder spesialpedagogiske emner. Barnehager og skoler skal kunne håndtere utfordringer med relativt høy forekomst, eksempelvis knyttet til begynneropplæring (lesing, skriving, regning) og samspillvansker/psykiske vansker. Profesjonsorienteringen i de disiplinorienterte masterutdanningene styrkes når det gjelder praktisk-pedagogisk orientering, krav til praksis i studiene og rådgivning ved starten av yrkeskarrieren

Vurdering:
Det er svært mange gode og interessante forslag i utredningen om hvordan en kan få bedre læring for barn, unge og voksne med særskilte behov. Rådmannen har i hovedsak valgt å kommentere forslag som gjelder barnehagen og grunnskolen. En har ikke hatt som mål å mene noe om alle 60 forslagene i utredningen, men heller kommentere hver av de 6 strategiområdene som omtales i utvalget.

Tidlig innsats og forebygging: Rådmannen er enig med utvalget i at tidlig innsats og forebygging er viktig for å snu trenden med økende spesialundervisning særlig oppover i klassetrinnene. Et godt utgangspunkt øker sannsynligheten for å lykkes med videre skolegang, studier og arbeid. Derfor må en slutte med ”å vente og se” slik som undersøkelser viser at norsk skole har tendens til. Det må nå legges tilrette for tidlig intervensjon for å avverge eventuelle større og komplekse problemer hos barn og unge. Om enkeltforslag vil en derfor si følgende:

• Rådmannen er enig i at det trengs en tydeliggjøringen av skole- og barnehageeiers plikt til å følge barnets utvikling kontinuerlig og systematisk.
• Rådmannen støter at det opprettes en ressursbank med varierte verktøy til støtte for skoler og barnehager.
• Rådmannen støtter intensjonen med å innføre en pliktig språkkartlegging for 3, 4, og 5 åringer. Dette representerer en vesentlig forbedring i forhold til dagens praksis fordi språk er det viktigste verktøy for utvikling og læring.
• Læringsboka: Dette må utredes mer. Forslaget må ses i sammenheng med forslaget om reduksjon av dokumentasjons- og rapporteringsplikten. Læringsboka framstår som et universelt tiltak, som dermed kan tjene til tidlig identifisering av behov for tilrettelegging, samtidig som at den kan innrettes slik at den dokumenterer mestring, altså læringsutbytte.
• Rådmannen er enig i at det bør jobbes kontinuerlig med avbyråkratisering for å frigjøre ressurser til arbeid der eleven er gjennom at dokumentasjons- og rapporteringsarbeidet begrenses.

Rett til ekstra tilrettelegning i opplæringa: Rådmannen er enig i intensjonen om at de allmenne ordningene må styrkes fremfor å utvikle stadig flere spesialiserte ordninger. Derfor støtter rådmannen utvalgets forslag om at retten til spesialundervisning erstattes av en rett til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Retten utløses som i dag når eleven ikke har tilfredsstillende læringsutbytte. Tilretteleggingen skjer gjennom bruk av personellressurser, materielle ressurser og organisatoriske tiltak. Rådmannen støtter også utvalgets forslag om at dersom det er klart hvilken tilrettelegging det er behov for og skole, foresatte og PP-tjenesten er enige om tiltakene, så kan vedtak om ekstra tilrettelegging i opplæringen fattes uten sakkyndig vurdering. Dette vil kunne begrense antall sakkyndige utredninger og således føre til en vridning av PPT`s ressurser fra tunge sakkyndige vurderinger over til mer veiledning og tilrettelegging på skolenivå for barn og elever i risikogruppene. Rådmannen mener at det siste er viktig for å nå intensjonen om tidlig intervensjon/innsats.

Tilpassede og fleksible opplæringsløp.  Hovedhensikten med dette kapitlet er å gjøre grunnopplæringen mer tilpasningsdyktig og fleksibel. Det mener utvalget kan skje bla. ved at læreplanverket for Kunnskapsløftet tydeliggjøres og forbedres. Rådmannen støtter her utvalgets vurderinger.
PP-tjenesten og Statped tettere på. Rådmannen støtter utvalgets forslag om at PP-tjenesten i framtiden skal være tettere på barnehage og skole. En er også enig i at det vil kunne føre til en bedre utnyttelse av de knappe ressurser som er til disposisjon. Videre støtter en utvalgets forslag om at støtteapparatet må organiseres slik at det må være en klar oppgavefordeling mellom de ulike tilbyderne. Dersom det fjernes spisskompetanse på statlige sentra, må det sikres at denne kompetansen finnes lokalt. Videre må alle de fire nyoppretta kompetansesentra ha breddekompetanse, og kunne betjene sitt nærområde på alle fagområder.
Helhet krever tverrfaglig og tverretatlig samarbeid. Det at hjelpeapparatet består av ulike instanser med delansvar både lokalt og sentralt er i følge utvalget en realitet. For å hindre denne manglende helhetstenkning blir det derfor nødvendig med tverrfaglig og tverretatlig samarbeid for å utnytte den gevinst som ligger i samhandling framfor dobbeltarbeid. En utvikling mot bedre samarbeid vil også gi en større sammenheng i tilbudet for den enkelte elev. Rådmannen mener at ikke minst det siste er viktig her.
Økt kompetanse på alle nivåer.Rådmannen er enig i at den allmenne kvalifiseringen i relevante grunnutdanninger må styrkes ut fra behovet for kompetanse knyttet til ekstra tilrettelegging i opplæringen. Det er viktig at kompetansen nærest eleven økes slik at også kompetansen kommer ”tett på” der elevene er. Ellers er rådmannen positiv til at etter- og utdanninga styrkes, men mener det i dag er for dårlige ordninger mht frikjøp og økonomi ved etter- og videreutdanning. Man må være tydelig på at når staten prioriterer tiltaksområder, så må de følges opp økonomisk.